index.1.jpg (3032 bytes) Очерк 2

Гагаузия в поиске финансовой автономии
Центр стратегических исследований и реформ (CISR)


Как сообщила пресс-служба Парламента РМ (28.02.2006), в ближайшее время «будет создана специальная парламентская комиссия, которая изучит распределение функций и прав между центральной и местными властями, межбюджетные отношения, а также способы мониторинга исполнения местных и районных бюджетов».
[1] 

Этот шаг – в правильном направлении. Напомним, что Парламент РМ ратифицировал Европейскую хартию местного самоуправления еще в 1997 году. Затем, однако, последовали весьма противоречивые действия: отказ от укрупненной сетки регионов (10 уездов, АТО Гагаузия и Приднестровье) и возврат к 32 мелким районам в границах советского времени, плюс АТО Гагаузия и Приднестровье. Потенциал этих районов явно недостаточен для самофинансирования, и все они, включая Гагаузию, дополняют доходы своих бюджетов за счет трансфертов из «центра» - от Министерства финансов.

Между тем, согласно Европейской хартии местного самоуправления «Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий».[2] 

Реалии Молдовы таковы, что поиск путей к финансовой автономии сейчас наиболее активно предпринимает Гагаузия. И для этого есть основания: согласно Конституции РМ (статья 111), «Гагаузия – это автономно-территориальное образование с особым статусом как форма самоопределения гагаузов, являющееся составной и неотъемлемой частью Республики Молдова, которое самостоятельно в пределах своей компетенции, в соответствии с положениями Конституции Республики Молдова, решает в интересах всего населения вопросы политического, экономического и культурного характера»; «бюджет автономно-территориального образования формируется в соответствии с нормами органического закона, который регламентирует специальный статус Гагаузии»[3]

Как известно, Республике Молдова в середине 90-х гг. вполне конструктивно удалось решить «гагаузский вопрос», законодательно закрепить автономный статус Гагаузии, что весьма позитивно оценено Советом Европы и его структурами (Венецианская комиссия и др.), как пример разрешения этно-политических конфликтов мирным, демократически путем. Этому предшествовали весьма драматичные события (этно-политический конфликт, провозглашение «независимой Гагаузской Республики», введение чрезвычайного положения и пр.) и последующая кропотливая работа по поиску компромисса. Она завершилась проведением референдума (март 1995 г.) в населенных пунктах, где проживали 50 и более процентов гагаузов, принятием Уложения Гагаузии (Гагауз Ери) и формированием в регионе новых органов власти. Автономия объединяет территорию трех районов (Комрат, Чадыр-Лунга, Вулканешты) общей площадью в 1,85 тыс. кв. км. и населением 159 тыс. чел. (2005), в т.ч. гагаузы – 78,7%, болгары – 5,5%, молдаване – 5,4%, русские – 5,0%, украинцы – 4,1%.  

План действий Европейский Союз – Республика Молдова (2005-2007) в качестве одного из важнейших направлений «европеизации» Молдовы включает меры по реформированию системы государственного управления, как на уровне центральных органов, так и в области местного самоуправления. Для Молдовы, имеющей в своем составе два «проблемных региона» (Приднестровье и Гагаузия), требующих особого подхода как в правовом поле, так и в практике финансово-бюджетных отношений, этот процесс жизненно важен для укрепления молодой государственности. 

Исходя из этого, Парламент Республики Молдова вслед за ратификацией Европейской хартии местного самоуправления пополнил национальное законодательство рядом новых законов: об административно-территориальном устройстве; о местных публичных финансах; о местных налогах и др., которые в последние годы неоднократно дополнялись и изменялись. Особое место среди них имеют Закон «Об особом правовом статусе Гагаузии» (дек. 1994) и Закон «Об основных положениях особого правового статуса населенных пунктов левобережья Днестра (Приднестровье)» (июль 2005). 

Реализуя эти законы, Правительство РМ исходит из того, что европейское сообщество и отдельные его страны функционируют в настоящее время в условиях новой правовой, политической и социально-экономической реальности – регионализма, который проявляется через усиление прав и ответственности регионов внутри отдельных стран. Главные проблемы, при этом, состоят в следующем:

·        Каким образом должны быть разделены права и ответственность между центральным и местным уровнями с максимальной пользой для обеих сторон – и страны, и региона;

·        Как осуществить децентрализацию управления, не подрывая государство в целом.

Следует, однако, заметить, что в отличие от большинства стран Европейского Союза, где в доходах местных бюджетов преобладают местные налоги (налоги на недвижимость и землю, плата за предоставление услуг и др.), в странах СНГ, в т.ч. в Молдове, доходы местных бюджетов нередко до 35-50% формируются за счет трансфертов центрального правительства. В силу инерции советского времени большое внимание уделяется финансовому выравниванию, что хотя и сглаживает социальные диспропорции, но сдерживает инициативу местных органов власти в развитии предпринимательства, собираемости налогов и эффективном использовании кредитов. 

Еще одна проблема - наличие «необеспеченных компетенций» у суб-национальных властей, что делает провозглашенные для них права не вполне реализуемыми из-за ресурсной необеспеченности. Изменить эту ситуацию необходимо, несмотря на традиционные опасения Министерства финансов, что фискальная децентрализация создаст препятствия для обеспечения стабильности бюджетного процесса страны в целом.

Итак, в какой мере финансовая автономия Гагаузии, присутствует в современной финансово-бюджетной системе Республики Молдова? Проблема эта перманентно актуальна для Гагаузии уже более десяти лет. Поначалу, вплоть до 2003 г. между органами власти РМ и АТО Гагаузия были разногласия в трактовке статьи 18 Закона РМ «Об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз-Ери)», где отмечено, что бюджет Гагаузии формируется из всех видов платежей, установленных законодательством Республики Молдова и Народным Собранием АТО. После ряда дискуссий и согласований в целях укрепления автономии Гагаузии Парламентом РМ были внесены изменения в Конституцию Республики Молдова (статьи 73, 110 и 111), которые привели к однозначному пониманию статьи 18 закона «Об особом правовом статусе Гагаузии». Главное новшество, которое Гагаузия получила после изменений в Конституции – это ее право (в отличие от других административно-территориальных единиц РМ) на получение 100% отчислений от таких емких видов общегосударственных доходов, как НДС и акцизы.  

Дискуссионность ситуации, однако, не преодолена. Так, из анализа местного законодательства АТО Гагаузия явствует, что ряд ее законов (Об основах налоговой системы, О фиксированном налоге с предприятий, занимающихся розничной торговлей и предоставлением услуг общественного питания, О лицензировании отдельных видов деятельности на территории Гагаузии, О списании пени и штрафных санкций и др.) все еще сохраняют противоречия между законодательством Гагаузии и Республики Молдова. 

Готова ли Гагаузия к самофинансированию? Отнюдь нет, - при нынешнем порядке формирования ее бюджета. Так, в 2005 г. по стране объем оцениваемых доходов, собираемых в территориальных единицах, был определен в 3699,5 млн. леев (включая НДС и акцизы), а по Гагаузии – 856,1 млн. леев, или 2,3%, что заметно меньше ее доли в населении РМ (4,4%). С учетом этого, для Гагаузии из общего объема оцениваемых доходов в распоряжении региона намечалось оставить 98,4%, а в среднем по остальным районам – 67,0%. В дополнение к этому из государственного бюджета Гагаузия получала трансферты, доля которых в бюджете автономии в последние годы составляла от 17 до 35%. Структура бюджета Гагаузии в 2000 - 2005 гг. представлена в таблице.

             Структура бюджета АТО Гагаузия в 2000-2005 годы,

                         в % к общей сумме доходов/ расходов

Источник: Министерство финансов, CISR

В структуре расходов бюджета АТО Гагаузия преобладают расходы социального характера – в 2000-2005 гг. на них приходилось около 70% расходов бюджета. На капитальные вложения направлялось в последние годы 7,6-10,9% всех расходов бюджета региона. 

Из оценки «финансовой автономии» Гагаузии можно сделать следующие выводы:

·        Регион не обладает пока экономическим потенциалом, достаточным для того, чтобы обеспечить себя с финансово-бюджетной точки зрения. Даже если при нынешней методологии формирования бюджета в распоряжение региона передать все доходы, формируемые на территории, он все равно останется дотационным. И это в условиях, когда возмещения по общегосударственным доходам производится из государственного бюджета, а выполнение общегосударственных функций, таких как содержание центральных отраслевых органов власти, оплата внешнего долга и др., осуществляются без участия этого региона;

·        Местные органы власти АТО Гагаузия  (Гагауз-Ери) вправе не только требовать исполнения обязательств от центральных властей, но и должны выполнить действия, предусмотренные законом об особом правовом статусе Гагаузии, а кроме того, привести в соответствие с общенациональным законодательством РМ правовые нормы, действующие на территории  региона;

·  Целесообразно направить усилия на расширение налоговой базы Гагаузии, создавая условия для экономического роста в регионе; пересмотреть  спектр оказываемых платных услуг в бюджетной сфере; эффективнее использовать местные налоги и сборы; привлекать гранты и спонсорские средства, направляя их на решение целевых программ развития региона.[4] 

При всем том, «финансовая автономия» Гагаузии нуждается не только в «косметических» изменениях, но и в улучшении по существу. Нацеленность этих изменений исходя из интересов страны и региона, в т.ч. закона «Об особом правовом статусе Гагаузии», должна быть направлена на повышение роли самого региона в реализации задач экономического и социального развития автономии, стимулировать увеличение налоговой базы, а, следовательно, и наращивание собственных финансовых ресурсов. 

Ныне же, ежегодное, и во многом, волевое определение, на стадии формирования проекта национального публичного бюджета страны, величины зачисляемых в доход бюджета автономии доли от общегосударственных доходных источников (НДС, акцизы) и фиксированной суммы трансфертов из государственного бюджета, не стимулирует инициативы местных органов управления к наращиванию экономического потенциала, повышению эффективности его использования, улучшению на этой основе, социального обеспечения и материального благополучия населения. 

В этих условиях, как нам представляется, было бы целесообразно:

Во-первых, определить, исходя из реальных возможностей государства, усредненные по стране, нормативные показатели бюджетных расходов автономии, рассчитанные на имеющуюся численность населения, с учетом возрастной, социальной и иной его структуры. Названный показатель заложить как базовый в расходную часть бюджета.

Во-вторых, применительно к потребностям бюджетных расходов в стартовом году, установить исходя из налоговой базы региона, источники доходов бюджета автономии, в порядке и последовательности: а) местные налоги и сборы, полностью оставляемые в распоряжении автономии; б) отчисления (в относительных величинах) от общегосударственных доходных источников, оставляемых в распоряжении региона; в) трансферты из государственного бюджета в абсолютных величинах как источник сбалансированности доходной и расходной частей бюджета автономии. При этом, последний доходный источник должен присутствовали лишь в условиях, когда расходы бюджета не покрываются первыми двумя. 

Важно при этом, чтобы как расходы, так и доходы бюджета АТО, как и других административно-территориальных образований республики, определялись на перспективный срок (условно 3 года), с поправками на прогнозируемые показатели инфляции. В результате, рост экономического потенциала и наращивание, в связи с этим, налоговой базы региона будет, при прочих равных условиях, способствовать росту доходов бюджета автономии и, тем самым, расширит её возможности по самофинансированию. До минимума будет сведен субъективный фактор воздействия на формирование бюджета, подпитывающего сегодня коррумпированность госаппарата на всех уровнях управления. 

В выигрыше окажется не только автономия, но и государство в целом, ибо рост экономического потенциала и налоговой базы при стабильном показателе отчислений в доходы территориального бюджета от общегосударственных доходных источников, приведет к увеличению взноса автономии в общую казну страны. Заметим, что использование подобного порядка бюджетного планирования и бюджетных взаимоотношений между низшими и высшим звеньями бюджетной системы в других странах переходной экономики, например в Венгрии, дали положительные результаты, позволяющие активизировать инициативу органов местного самоуправления. 

Ведущая роль аграрно-промышленного комплекса в экономике Молдовы, и Гагаузии особенно, обусловливает цикличность производства и реализации продукции, а, следовательно, и поступления доходов бюджета, а значит порядок кредитования краткосрочного кассового дефицита бюджета АТО требует совершенствования: его необходимо упростить при повышении степени самостоятельности и ответственности органов управления автономии. 

На перспективу следует, вероятно, рассмотреть вопрос нормирования взноса каждой административно-территориальной единицы второго уровня, в т.ч. и АТО Гагаузия, в финансирование общегосударственных затрат. Указанный норматив явится исходной базой для определения минимальной величины бюджетных доходных источников, формируемых на территории того или иного административного образования, и направляемых в общегосударственную казну.

 

[1] Informarket News Agency, March 1, 2006

[2] European Charter of Local Self-Government. Council of Europe, Strasburg, 1985

[3] Monitorul Oficial al RM, 2003, 8 august, #170-172, p. 45

[4] Региональная программа «Гагауз-Ери». ПРООН-Молдова/ CISR, 2001;см: http://www.cisr-md.org